作者：中宜教育国内考试研究中心教研组组长   戴斌

　　【社会问题的背景】

　　(1)国土资源部2010年7月发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》，要求进一步做好征地管理工作。通知提出，全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价，补偿安置费用应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人。

　　(2)新标准的实施使征地补偿标准测算方式更加合理，改变了以往按被征耕地具体地块的年产值测算征地补偿标准的方式。其中，征地统一年产值是综合考虑一定区域内农用地的年产值来测算征地补偿标准；征地区片综合地价是综合考虑一定区片范围内土地类型、产值、土地区位、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素测算的征地补偿标准。这次补偿标准普遍提高，提高幅度平均在20%—30%。另外，体现了同地同价的原则。强调在同一区域或区片范围内，征地补偿应执行同一标准。

　　(3)《通知》指出，征地补偿费应在征地补偿安置方案批准之日起3个月内支付到位。为了保证农民能够得到自己的征地补偿费，首先，要求建设项目将征地补偿费足额列入项目投资概算。其次，征地批准后，市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案，将应支付给被征地农民的补偿安置费，直接支付给农民个人，不再通过乡、村等环节支付，防止截留、挪用征地补偿费问题。第三，健全反馈制度，要求市县国土资源部门在规定时间内向部、省报告征地补偿费用落实到位等批后实施情况，切实加强征地批后实施监管。

　　(4)《通知》指出，征地补偿费依法部分支付给被征地农村集体经济组织，部分支付给被征地农民，具体分配办法由省级政府作出规定。根据当地的分配办法，结合安置方式，将核定的应支付给被征地农民的补偿费，由当地实施征地的部门直接支付给农民个人。各地利用给农民个人的农业补贴等有关资金直接支付渠道，将征地补偿费直接支付给农民

　　(5)《通知》指出，先安置后拆迁不是简单的指先建后拆，而是指在实施拆迁前，应采取多种方式妥善安排好被拆迁农户的居住问题，包括建好安置房或制定切实可行的安置方案并征得被拆迁农户同意，防止拆迁后农民居住无着落，影响生产生活。拆迁补偿安置方案要因地制宜合理制定。在城市远郊和农村地区，主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房。

　　(6)近年来，为解决被征地农民长远生计问题，国土资源部门配合社会保障部门积极推进被征地农民社会保障工作。2009年，国务院批准建立新型农村社会养老保险制度。在新农保试点地区征地时，被征地农民已纳入新农保的，还应落实被征地农民的社会保障，实行“双保”，不得以新农保代替被征地农民的社会保障。

　　(7)《通知》指出，涉及被征地农民利益的程序不能减少和简化。简化征地批后实施程序，是指征地报批前已先行拟订了征地补偿安置方案、并已征求群众意见的前提下，在征地批准后可将征收土地公告和征地补偿安置方案公告同步进行，以提高工作效率。实际是尽可能将征地程序前置，不搞程序上的重复。对涉及被征地农民利益的告知、确认、听证等程序，不能减少和简化，不会因此造成征地纠纷。

　　【核心观点】

　　(1)由于在操作过程中存在不规范、不透明等问题，导致有些村干部以权谋私，甚至挥霍浪费，贪污腐败。同时，由于对征地补偿资金的使用缺乏详细规定，导致一些村子在拿到征地补偿款后，资金长期闲置，发挥不了社会效益，这是亟需解决的问题。而在《关于进一步做好征地管理工作的通知》这一文件中，中宜教育的戴斌老师认为，最大的亮点在于，补偿款直接到农民手中，这样就防止了“中间环节”，避免了操作不规范的隐忧，这确实是一个很好的政策。

　　(2)新通知出台后，各地在征地报批前期，当地要依法履行告知、确认、听证程序，将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径等，告知农村集体经济组织和农户，听取村组和农户意见。征地告知要落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案，以维护农民的知情权、参与权。中宜教育戴老师认为，从“透明度”的角度看，“告知”和“征询”是关键之策，但是执行上预计需要一段较长的时间方能完善，尤其是农民的“法制意识”和“维权意识”都比较薄弱的情况下，执行的难度可想而知。

　　(3)通知中还谈到了“补偿标准”的问题。戴斌老师认为，长期以来，补偿标准不公只是中国征地悲剧的直接原因而非根本原因。从根子上说，目前各地此起彼伏的征地冲突是农民在征地过程中权利缺位造成的。在目前基层权力结构中，农民对影响自己切身利益的重要决定是没有任何参与权和发言权的。一旦农民参与完全缺位，那么无论法律规定得如何完善，都得不到如实执行。

　　即便采用看上去简单的公正补偿标准，也因为征地补偿涉及市场价格的不确定性、评估机构的中立性与公正性等复杂问题，从而必然使补偿计算过程带上极大的自由裁量空间。如果征收补偿仍然是政府说一不二的单方决定，各地司法又不能像法治国家的法院那样有效维护公正补偿的宪法标准，那么无论如何修法都不足以防止中国征地悲剧的重演。

　　(4)和城市拆迁相比，农村土地目前并没有进入市场流通，因而农地“市价”是一个自由度极大的不确定概念。确定农地征收补偿标准与其说是一个严格的法律过程，不如说是一个弹性很大的政治过程，而要保证政治过程的基本公正，就必须落实利益相关人平等参与决策的民主原则。